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根源在哪里？

誰是改革的受益者，誰是改革的受損者？這個(gè)問題是公安改革，乃至于黨和國家機(jī)構(gòu)改革能否順利進(jìn)行的癥結(jié)所在。

從山東省的試點(diǎn)工作看，這次改革的受益者很顯然是廣大人民警察。但因公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人員復(fù)雜，部分人員并未獲得改革紅利，成了潛在的利益受損者。而造成這一狀況的根源是有中國特色的編制管理制度。

簡單為組員解釋一下我國的編制管理制度，改革開放以來我國已經(jīng)進(jìn)行了7次機(jī)構(gòu)改革，始終貫穿其中的重要目標(biāo)是精簡機(jī)構(gòu)和人員。如何有效防止機(jī)構(gòu)和人員的膨脹？最重要的手段便是編制管理。中央和各級(jí)地方政府通過制定各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的“三定”（定編、定崗、定人）方案，來控制、調(diào)配機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量。

大致說來，政府機(jī)構(gòu)主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)類型：行政部門和事業(yè)單位。行政部門絕大多數(shù)行政人員是公務(wù)員；事業(yè)單位雖存在編制管理，但地方政府在設(shè)置事業(yè)單位、招聘事業(yè)編人員上具有較大空間。故而，人們通常意義上說的“體制內(nèi)”工作人員，其實(shí)包括公務(wù)員和事業(yè)編人員——但兩者確實(shí)存在身份差別。
        回到公安機(jī)關(guān)，這是一個(gè)極其特殊的部門。簡單說來，它是一個(gè)任務(wù)繁重艱巨的“勞動(dòng)密集型”部門，編制（尤其是公務(wù)員編制）和急劇增長的警務(wù)需求之間存在巨大的矛盾。幾乎所有的地方公安機(jī)關(guān)都通過“土政策”來解決這一問題：
       一是通過增加事業(yè)編制，來充實(shí)警力——事業(yè)編民警在山東一省即達(dá)到2萬人！二是通過勞務(wù)派遣等方式招聘警務(wù)文員或協(xié)警，以此分擔(dān)一些非執(zhí)法類的公安工作。而根據(jù)我們的調(diào)研，各地公安機(jī)關(guān)的協(xié)警普遍多于民警。在山東等地，事業(yè)編民警還被授予警銜、在地方公安機(jī)關(guān)內(nèi)部可以正常晉升，待遇也相差無幾。簡言之，事業(yè)編民警對(duì)“人民警察”的身份認(rèn)同是極高的。
       問題恰恰出在這里。目前的公安套改試點(diǎn)工作，并未脫離公務(wù)員序列，實(shí)行公務(wù)員級(jí)別和警銜制。這意味著，公安套改必須遵守編制管理要求，事實(shí)上存在的事業(yè)編警察也就不在改革范圍內(nèi)。導(dǎo)致的結(jié)果是，改革越有利于民警待遇的提高，越會(huì)在客觀上造成公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各類人員之間的不平等。尤其是對(duì)于事業(yè)編民警而言，其工作性質(zhì)和工作強(qiáng)度，乃至業(yè)務(wù)素養(yǎng)不低于公務(wù)員警察，卻無法享受改革紅利，當(dāng)然會(huì)有不公平感。空間還有么？
從全面深化公安改革的精神看，山東套改中出現(xiàn)的事業(yè)編民警待遇問題，應(yīng)該是預(yù)留了解決空間的。2015年《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》出臺(tái)之際，公安部有關(guān)人員曾指出：
       這次改革，明確提出建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制。建立人民警察分類管理制度，按照職位類別和職務(wù)序列實(shí)行分類管理，合理確定警官、警員、警務(wù)技術(shù)職務(wù)層次，科學(xué)設(shè)置職務(wù)職數(shù)比例，同步實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度……此外，這次改革還提出規(guī)范警務(wù)輔助人員管理，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)管理辦法。
       換言之，公安改革的框架意見里已經(jīng)考慮到公安部門的特殊性和復(fù)雜狀況。簡單說來，人民警察管理制度應(yīng)該有別于其它公務(wù)員。這有兩種改革方案：一是脫離公務(wù)員序列，單列管理；二是在不突破公務(wù)員序列框架的情況下，通過一些體制機(jī)制創(chuàng)新來解決公安機(jī)關(guān)的實(shí)際問題。第二種方案雖比較復(fù)雜，卻是較為穩(wěn)妥的做法，各地的試點(diǎn)亦是按照第二個(gè)方案進(jìn)行的。
       從改革的方法論角度看，第二種方案是典型的漸進(jìn)式的、增量式的改革，通過增量來調(diào)動(dòng)人們的積極性。
       客觀地說，山東公安機(jī)關(guān)的套改試點(diǎn)，并未違背漸進(jìn)式的、增量式的改革方法論。哪怕是公務(wù)員編制的民警獲得了利益，事業(yè)編制民警及其它警察輔助人員的利益也沒有受損。只不過，當(dāng)前的改革環(huán)境發(fā)生了極大變化——最為根本的是，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的、美好的生活需要與發(fā)展不充分不平衡之間的矛盾。體制內(nèi)的公務(wù)員民警和事業(yè)編民警因改革而人為擴(kuò)大待遇差距，是不容易被理解的。當(dāng)然，可以合理推論的是，公務(wù)員民警的待遇提升，事業(yè)編制民警的待遇亦會(huì)提升，只是改革有先后而已。
       在這個(gè)意義上，改革尤其需要重視基層呼聲和探索。這次公安改革涉及面大、深度廣，共有七個(gè)方面的主要任務(wù)、一百多項(xiàng)改革措施。這種情況下，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮框架意見的指導(dǎo)作用，才能保證改革沿著既定的路線圖和時(shí)間表推進(jìn)，形成改革合力、發(fā)揮整體效應(yīng)。
       但是，中國改革和國家治理實(shí)踐的重要特點(diǎn)就是，充分重視各個(gè)地方的“分級(jí)政策試驗(yàn)”。試點(diǎn)是政策試驗(yàn)的載體，通過基層主動(dòng)探索，再通過上級(jí)決策將地方經(jīng)驗(yàn)“由點(diǎn)到面”推廣到全國各地。在這個(gè)意義上，公安改革切忌有一鼓作氣的想法，而應(yīng)有鮮明的問題意識(shí)，循序漸進(jìn)解決問題。
       借鑒意義
       山東公安機(jī)關(guān)在套改試點(diǎn)中遇到的一些疑難問題，是正常的。首先，既然是試點(diǎn)，就應(yīng)允許問題出現(xiàn)，問題暴露了才好完善改革方案；其次，試點(diǎn)的意義恰恰在于，為其它地方的改革提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在這個(gè)意義上，我們應(yīng)該珍惜山東套改試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為全國的公安改革提供借鑒。
       第一、充分考慮公安機(jī)關(guān)的部門性質(zhì)。公安機(jī)關(guān)既是一個(gè)行政部門，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)，這導(dǎo)致其部門復(fù)雜性較高。僅僅從人員身份看，既有公務(wù)員、